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逼迫签字的房屋征收补偿协议是民事合同还是行政合同?

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征收补偿协议是民事合同还是行政合同,这一命题讨论的意义在于涉及的协议是否具有合法性进入人民法院审理程序中,是按照民事审理程序还是行政审理程序,同时还涉及协议如果确认合法或是不合法的强制执行的程序。所以讨论房屋征收补偿协议是民事合同还是行政合同对于一个专业律师和人民法院立案非常有必要,尤其是很多被逼迫签署的征收补偿协议的当事人要推翻合同的情况。

  实际上,无论是《城市房屋拆迁管理条例》还是《国有土地上房屋征收与补偿条例征收与补偿条例》,都对通过签订协议方式解决房屋所有人安置补偿问题作出了规定。《城市房屋拆迁管理条例》第13条规定,拆迁人与被拆迁人应依本条例的规定,就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿安置协议。拆迁租赁房屋的,拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条第1款规定,房屋征收部门与被征收人依本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项订立补偿协议。问题是,两个条例所规定的补偿协议的性质是否相同?

《城市房屋拆迁管理条例》第13条所规定的拆迁补偿安置协议在性质上不同于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条第1款所规定的房屋征收补偿协议。前者为民事合同性质,后者为行政合同性质。依据是:

  第一,协议主体的法律地位不同。《城市房屋拆迁管理条例》规定的拆迁补偿安置协议的签订者是拆迁人与被拆迁人,或者是拆迁人与被拆迁人、房屋承租人。按照《城市房屋拆迁管理条例》第4条第2款的规定,拆迁人是取得许可证的单位,而非管理工作的政府部门,其与房屋的所有人、承租人处于相同的法律地位,共同接受主管部门的管理。在订立拆迁补偿安置协议的时候,协议双方法律地位平等,该协议因而具有民事合同属性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的房屋征收补偿协议的签约人则为房屋征收部门和被征收人(房屋所有人),按照该条例的规定,房屋征收部门的地位不同于《城市房屋拆迁管理条例》中的拆迁人,而具有行政机关的身份。虽然从其具体承担的工作来看似乎不能将其完全与拆迁人区别开来,如按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,房屋征收部门可以实施委托房屋征收实施单位,[1]从事房屋征收与补偿的宣传与解释工作,[2]向被征收人支付搬迁费用等,[3]但是,从《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关条文的整体认读来看,新条例之下的房屋征收部门并非普通意义上的民事主体,而是具体负责征收与补偿工作的行政机关。如按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,房屋征收部门要负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的组织实施,[4]接受违法行为举报,[5]为政府拟定征收补偿方案,[6]组织被征收房屋有关情况的调查登记,[7]通知暂停办理征收范围内的房屋新建、改建、扩建手续,[8]建立房屋征收补偿档案,[9]其工作人员从事违法行为时被追究行政法律责任等。[10]上述职能与法律责任的规定表明,在房屋征收过程中,房屋征收部门虽然如同以前的拆迁人一样要出面与被征收人签订补偿协议,但与被征收人协商的过程中,其并非出于与被征收人完全平等的法律地位,也并非在从事一种单纯的民事行为,而是完成行政征收行为某个环节的行政任务,在实际履行一种行政管理职能,其在与被征收人签订征收房屋征收补偿协议的过程中,处于一种积极主动的支配性地位。

  第二,协议订立的目的不同。《城市房屋拆迁管理条例》之下,拆迁人与被拆迁人订立补偿安置协议的目的是为了尽早与被拆迁人或承租人解决拆迁补偿安置事宜,使作为建设者的拆迁人能够顺利、及时地完成拆迁工作,尽快投入建设以赚取商业利润,避免因补偿安置协议不能达成而将该纠纷诉诸政府裁决。《国有土地上房屋征收与补偿条例》之下,房屋征收部门与被征收人签订房屋征收补偿协议的目的,则与拆迁人的目的完全不同。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,为了实现以下公共利益,即:国防和外交的需要;由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;法律、行政法规规定的其他公共利益的需要等,政府才能够作出房屋征收决定。在征收决定作出之后,具体落实工作将交由房屋征收部门承担。作为落实征收决定的一个环节,为争取被征收人配合征收工作的进行,及时顺利完成搬迁,以最终为各种公益事业建设提供条件,房屋征收部门选择与被征收人签订房屋征收补偿协议。在签订该协议的过程中,房屋征收部门的目的指向并非实现政府的商业利益,而是为了尽早完成房屋搬迁工作,以实现各种公共利益的需要。就此而言,《国有土地上房屋征收与补偿条例》之下的房屋征收补偿协议所实现的是公共利益而非是私人利益。

  所以,先不论是否被逼迫签署协议涉及违法,纵然没有逼迫签署房屋征收补偿协议,应当按照行政合同看待,推翻房屋征收补偿协议,应当按照行政程序立案、审理。


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点击次数:  更新时间:2017-05-26 09:04:52  【打印此页】  【关闭